大件運(yùn)輸業(yè)的有效供給需要打破傳統(tǒng)行政壁壘，以切實(shí)推進(jìn)適應(yīng)多式聯(lián)運(yùn)的政府體制改革，同時使債務(wù)處理過程成為深入推進(jìn)行業(yè)特別是國企改革的動力，盡可能利用真正的公私合作模式糾正政府決策造成資源錯配的問題。

　　【財新網(wǎng)】(專欄作家 榮朝和)大件運(yùn)輸發(fā)展與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的關(guān)系

　　經(jīng)過三十多年發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)增長方式已進(jìn)入重大轉(zhuǎn)型期，宏觀上支持經(jīng)濟(jì)長期增長的內(nèi)外部條件已發(fā)生改變，從而決定了原有單純靠規(guī)模擴(kuò)張、要素驅(qū)動的發(fā)展模式難以為繼，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式勢在必行。經(jīng)濟(jì)發(fā)展在更高階段上只能以相對較低的速度增長，因此要擺脫“速度依賴癥”的困擾，避免加大刺激手段強(qiáng)行推高經(jīng)濟(jì)，防止矛盾進(jìn)一步積累與拖延、甚至引發(fā)一些難以控制的風(fēng)險。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的判斷已成為我們認(rèn)識當(dāng)下、規(guī)劃未來、推動發(fā)展的依據(jù)，必須認(rèn)真研究經(jīng)濟(jì)新常態(tài)需要何種交通運(yùn)輸發(fā)展予以密切配合。

　　我國運(yùn)輸業(yè)從上世紀(jì)90年代以來相繼抓住分稅制、應(yīng)對東南亞和全球金融危機(jī)、保增長促內(nèi)需、投資體制改革等政策調(diào)整機(jī)會，超常規(guī)地加快了各主要運(yùn)輸方式基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。“十五”期間全國完成交通投資2.2萬億元，超過新中國成立至“十五”前完成交通投資額的總和;“十一五”期間完成的交通投資則是“九五”和“十五”兩個五年投資額總和的兩倍;而“十二五”完成的交通投資額又為“十一五”的1.6倍，達(dá)12.5萬億元。這種發(fā)展機(jī)遇使得運(yùn)輸建設(shè)原本一直落后于經(jīng)濟(jì)增長的局面有了根本性改觀。

　　人們對這種超常規(guī)的交通投資增長開始是持謹(jǐn)慎態(tài)度的，普遍心態(tài)是認(rèn)為經(jīng)過個把五年計劃的超強(qiáng)投資就會回落到正常狀態(tài)，卻不料保增長任務(wù)長期化，交通成為各級政府強(qiáng)化投資的核心領(lǐng)域，結(jié)果超大規(guī)模交通投資也似乎變成了“常態(tài)”。而體制和規(guī)劃套路的慣性，竟一定程度上使人們在心態(tài)上把原本難得的超常規(guī)投資當(dāng)成常規(guī)狀態(tài)，并希望保持這種投資態(tài)勢甚至繼續(xù)加碼。

　　但交通運(yùn)輸與國民經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)部門一樣，繼續(xù)單純依靠高強(qiáng)度投入、大規(guī)模擴(kuò)張是不可持續(xù)的，交通發(fā)展過度超前于經(jīng)濟(jì)增長也是不可取的。因此，即便不出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，我國運(yùn)輸業(yè)也有一個從之前的超常規(guī)發(fā)展回到常規(guī)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的要求，因為運(yùn)輸業(yè)畢竟也需要遵循其行業(yè)發(fā)展規(guī)律和階段性，也有一系列支撐運(yùn)輸領(lǐng)域正常運(yùn)轉(zhuǎn)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征需要尊重。

　　這樣看來，經(jīng)濟(jì)增長新常態(tài)對運(yùn)輸業(yè)提出的要求其實(shí)是雙重的，需要大件運(yùn)輸業(yè)先在一定程度上回到自身發(fā)展常態(tài)，也就是回到常規(guī)的資金注入水平，然后再以相對正常的經(jīng)營狀態(tài)去應(yīng)對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)提出的新要求。這兩個過程在實(shí)際運(yùn)作中很可能是夾雜在一起，但它們各有自己的基本邏輯，因此需要清醒認(rèn)識和認(rèn)真對待。

　　運(yùn)輸建設(shè)債務(wù)已累積巨大風(fēng)險

　　一段時間以來，交通運(yùn)輸領(lǐng)域似乎與新常態(tài)及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革無關(guān)，一些工作方向甚至給人以相悖的感覺。實(shí)際上，新常態(tài)與供給側(cè)改革對交通運(yùn)輸領(lǐng)域也同樣重要，當(dāng)然，去庫存、去產(chǎn)能、去杠桿、降成本和補(bǔ)短板等主要任務(wù)在交通運(yùn)輸領(lǐng)域有其特殊要求。由于運(yùn)輸業(yè)無形服務(wù)的生產(chǎn)與消費(fèi)為同一過程，導(dǎo)致交通領(lǐng)域無庫存可去?？看笠?guī)模拆除交通設(shè)施減少過剩運(yùn)輸能力，這在歐美國家曾經(jīng)發(fā)生過，其損失之大，最好不要重蹈覆轍，而且交通在一定程度上超前發(fā)展并不為過。因此，政府不會像在煤炭、鋼鐵等行業(yè)那樣在運(yùn)輸業(yè)強(qiáng)推去庫存和去產(chǎn)能措施。

　　但由于這些年交通建設(shè)一直被作為保增長、拉內(nèi)需的重要領(lǐng)域，采取了以少量財政投資撬動大量債務(wù)資金擴(kuò)大交通投資的思路，一直處于加杠桿狀態(tài)，交通債務(wù)也隨之越聚越多。例如鐵路、公路和城市軌道交通項目的最低資本金比例從原來的35%及以上降為2009年的25%，2015年又進(jìn)一步調(diào)整為20%。由于交通建設(shè)中過度利用債務(wù)杠桿，導(dǎo)致負(fù)債還本付息壓力過重，甚至隱藏行業(yè)性系統(tǒng)風(fēng)險。大規(guī)模交通建設(shè)改變了運(yùn)輸業(yè)的面貌，成績巨大，但代價十分高昂，造成目前運(yùn)輸成本高企，也包括了杠桿化導(dǎo)致的巨額財務(wù)成本。因此，交通領(lǐng)域供給側(cè)改革的首要與核心任務(wù)可歸結(jié)為去債務(wù)杠桿。

　　根據(jù)《2015年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計公報》，全國收費(fèi)公路累計借債4.8萬億元，債務(wù)余額還有4.4萬億元，2011-2015年全國收費(fèi)公路分別虧損323億元、566億元、661億元、1571億元和3187億元，收支缺口不斷擴(kuò)大。由于鐵道部/中鐵總和地方政府的資本金中也包含相當(dāng)比例的債務(wù)資金，因此新增債務(wù)一度占到若干年份鐵路建設(shè)資金的80-90%。中鐵總2016年上半年的債務(wù)余額已經(jīng)上升到4.2萬億元，還本付息和經(jīng)營虧損壓力巨大，每年需要由財政補(bǔ)貼的現(xiàn)金流缺口接近千億元。單一國企達(dá)到如此規(guī)模的債務(wù)和經(jīng)營虧損，已成為令人驚悚的財政“黑洞”，且其財務(wù)惡化的趨勢仍在進(jìn)一步加劇。

　　讓人擔(dān)心的還包括近期策劃的一些交通投融資改革思路，或推出的投融資辦法多數(shù)仍舊不是去杠桿而是加杠桿。例如若干已開始運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，由于吸引不到真正的社會資本股權(quán)投資，只好靠發(fā)行本質(zhì)上還是債務(wù)的優(yōu)先股，這只會增加風(fēng)險。近期臺灣高鐵的第二次財務(wù)危機(jī)，就是因為大量優(yōu)先股債務(wù)本質(zhì)“現(xiàn)形”造成資不抵債，其由于過度依賴借債導(dǎo)致屢遭重組的教訓(xùn)應(yīng)該汲取。日本政府當(dāng)初利用極高融資杠桿進(jìn)行高鐵建設(shè)，致使日本國鐵累積超GDP7%巨額惡性債務(wù)被迫民營化并出售資產(chǎn)，至今近30年還有相當(dāng)債務(wù)余額需要處理也應(yīng)成為重要警示。

　　一些年來，我們交通政策文件強(qiáng)調(diào)的多是發(fā)展建設(shè)的機(jī)遇期，更多著眼于抓住機(jī)遇加快發(fā)展，存在著忽視風(fēng)險的傾向。供給側(cè)改革提出后，我國其他行業(yè)開始去杠桿，唯有運(yùn)輸業(yè)卻還在加杠桿。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革視角看，更應(yīng)該關(guān)注目前經(jīng)濟(jì)和運(yùn)輸發(fā)展都面臨著增長速度“換檔”、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛和前期刺激政策消化的“三期疊加”，需要認(rèn)真化解多年來積累的深層次矛盾，也必須把挑戰(zhàn)、風(fēng)險和危機(jī)可能考慮得更充分一些。

　　運(yùn)輸業(yè)被賦予保增長的重任，但運(yùn)輸業(yè)也有自身發(fā)展的規(guī)律，偏離趨勢線太多過遠(yuǎn)，會有回歸的需要，弄不好會出現(xiàn)“斷崖式”調(diào)整。數(shù)年前就有學(xué)者論證過交通建設(shè)過度超前的危害，批評大量原本屬于中長期規(guī)劃的項目提前開工，造成交通設(shè)施能力過剩，投資效益差。運(yùn)輸業(yè)的供給側(cè)改革核心任務(wù)應(yīng)該是去杠桿和清理交通債務(wù)，需要承認(rèn)已經(jīng)造成大量的交通“壞賬”，并為其尋找合適的出路和買單人，盡快化解行業(yè)性系統(tǒng)風(fēng)險，以避免其對行業(yè)自身的長期破壞并減輕對國民經(jīng)濟(jì)特別是金融系統(tǒng)的不利影響。

　　某些省區(qū)的交通融資平臺和與鐵路有關(guān)國企已經(jīng)出現(xiàn)過局部債務(wù)違約的事件，引起金融市場騷動，必須予以重視。財政等部門近期已印發(fā)了《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》、《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》等文件部署對地方政府債務(wù)的系統(tǒng)性治理，并處置已有債務(wù)，說明債務(wù)問題已經(jīng)引起高度重視，希望相關(guān)措施的落實(shí)會對運(yùn)輸業(yè)的良性發(fā)展產(chǎn)生必要的約束性影響。還必須注意從制度上解決廣義交通債務(wù)，包括建設(shè)債務(wù)和運(yùn)營期虧損治理措施與當(dāng)前宏觀交通投資政策指向之間存在的沖突，同時建立針對諸如鐵路等行業(yè)的有效債務(wù)約束體制和責(zé)任機(jī)制。

　　確立運(yùn)輸業(yè)良性發(fā)展的新動力

　　經(jīng)過近二十年超常規(guī)超強(qiáng)度建設(shè)，我國交通設(shè)施原本嚴(yán)重滯后的局面已經(jīng)基本改觀，新的交通建設(shè)必須認(rèn)真研究真正的短板在哪里，盡可能避免交通設(shè)施能力出現(xiàn)嚴(yán)重過剩的資源錯配，特別是要警惕決策脫離實(shí)際市場需求的大規(guī)模交通投資與供給。政府直接投資在一定條件下可以對交通建設(shè)起很大推動作用，但以超大規(guī)模政府投資保增長的做法本身難以持續(xù)，交通投資邊際收益下降甚至變?yōu)樨?fù)值的情況已經(jīng)出現(xiàn)，不但影響行業(yè)未來的可持續(xù)發(fā)展，也勢必拖累各級財政。因此，必須確立運(yùn)輸業(yè)良性發(fā)展的新動力。

　　我國的交通建設(shè)已經(jīng)越過原來由于基礎(chǔ)設(shè)施太少因而隨便安排項目也不會有大失誤的階段，因為任何一個新項目都已經(jīng)處在競爭之中，替代性已普遍存在，由于運(yùn)力過剩而投資失敗的風(fēng)險也越來越大。目前需要防止以公益性說辭掩蓋有關(guān)規(guī)劃和投資的決策失誤，也要防止交通運(yùn)輸公共部門跌入無限擴(kuò)張、效率低下、官民矛盾升級和財政不堪重負(fù)的陷阱。在運(yùn)輸業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革中，有必要盡可能利用公私合作模式糾正政府決策偏離市場需求的問題，有效打破行業(yè)性行政壟斷，創(chuàng)造條件推進(jìn)交通資源的市場化配置。

　　運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的階段轉(zhuǎn)換也體現(xiàn)在從主要關(guān)注設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)向更加關(guān)注社會發(fā)展、關(guān)注人類發(fā)展和有針對性的交通服務(wù)，這其中的可達(dá)性問題將變得越來越突出，為此甚至需要修正對交通規(guī)劃的傳統(tǒng)看法。并不是交通規(guī)劃層級越高就一定越重要。一般高層次交通規(guī)劃解決的是交通網(wǎng)絡(luò)的連通性與可靠性，地點(diǎn)或位置的可接近性的實(shí)現(xiàn)更多需要地方性的具體規(guī)劃解決，而行為主體的可抵達(dá)或可參與能力則更主要只能依靠個人參與決策。因此，必須重視交通規(guī)劃的多層次性，特別是要注重規(guī)劃重點(diǎn)的下移，以便更好地關(guān)注和改善影響到每個人具體出行行為的各個細(xì)節(jié)。

　　從這個角度看，運(yùn)輸業(yè)供給側(cè)的真正短板目前除了西部和農(nóng)村交通，還特別應(yīng)該包括都市區(qū)交通。中國需要發(fā)展一系列特大和超大城市以緩解“北上廣深”的巨大壓力，而那些過去蔓延式擴(kuò)張的大城市必須由軌道交通引領(lǐng)，轉(zhuǎn)型為具有高效率時空形態(tài)的大都市區(qū)。其中核心任務(wù)是構(gòu)建支撐足夠規(guī)模職住平衡的軌道通勤體系，即高度重視都市區(qū)通勤鐵路的建設(shè)及沿線土地的綜合開發(fā)。相比于目前作用一般被夸大的城際鐵路，都市區(qū)通勤鐵路結(jié)合TOD開發(fā)模式是更優(yōu)質(zhì)也更迫切需要的運(yùn)輸服務(wù)，它同樣可以發(fā)揮投資拉動作用，同時更容易采用PPP模式通過外部性內(nèi)部化解決去杠桿和債務(wù)攀升問題。當(dāng)然，構(gòu)建結(jié)合TOD和PPP模式的都市區(qū)通勤鐵路體系，需要跨市域邊界的有效合作，也需要進(jìn)一步改革以克服既有交通、城建、國土、環(huán)境等部門分割的弊端。

　　總之，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革意味著必須轉(zhuǎn)變運(yùn)輸業(yè)發(fā)展模式，不再主要靠大規(guī)模要素投入增加常規(guī)運(yùn)輸能力，而是更多依靠新動能有效改善運(yùn)輸服務(wù)供給水平。此前超常規(guī)的交通建設(shè)未能同時實(shí)現(xiàn)必要的體制機(jī)制改革，致使政府和行業(yè)信用被嚴(yán)重透支。運(yùn)輸業(yè)的適度超前發(fā)展應(yīng)以不致引發(fā)大規(guī)模惡性債務(wù)為合理邊界，大件運(yùn)輸業(yè)供給側(cè)改革的核心問題是有效去除債務(wù)杠桿，消化前期刺激政策所累積的問題，并恢復(fù)運(yùn)輸業(yè)財務(wù)良性。運(yùn)輸業(yè)的有效供給需要打破傳統(tǒng)行政壁壘，以切實(shí)推進(jìn)適應(yīng)多式聯(lián)運(yùn)的政府體制改革，同時使債務(wù)處理過程成為深入推進(jìn)行業(yè)特別是國企改革的動力，盡可能利用真正的公私合作模式糾正政府決策造成資源錯配的問題。